深度 | 深化供热管理改革 夯实民生采暖基石 进一步挖掘热电联产政策支撑和经营绩效

党的二十届三中全会通过的《关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》指出，“在发展中保障和改善民生是中国式现代化的重大任务。必须坚持尽力而为、量力而行，完善基本公共服务制度体系，加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，不断满足人民对美好生活的向往。”北方地区的高质量民生采暖供热是人民群众温暖过冬最关心最直接最现实的利益问题，是人民生活水平和生活品质提高的重要标志之一，是基础性普惠性兜底性的民生工程，是中央企业义不容辞的使命担当。

（来源：微信公众号“ 电联新媒”  作者：赵岩）

我国供热改革历程

根据国家住房和城乡建设部统计数据，截至2023年，全国集中供热面积143.24亿平方米，较2000年增长了12倍，供热量达到53亿吉焦，供热管网长度达到62.69万千米，除传统秦岭淮河以北传统供暖区域外，湖北、贵州、安徽、江苏等部分地区也开展了居民供暖，供热面积超过1.1亿平方米，同时随着生活水平的提高和经济社会发展的需要，全国各地也开展了分布式分散式供热的试点。据清洁供热产业委员会（CHIC）统计，在国务院《打赢蓝天保卫战三年行动计划》和“双碳”目标的指引下，北方清洁供热面积超过186亿平方米，清洁供热率达到76%。

供热体制改革持续深入

2003年，住房和城乡建设部、国家发改委等八部委联合印发了《关于城镇供热体制改革试点工作的指导意见》（建城[2003]148号），充分认识到在“三北”地区开展供热体制改革试点的复杂性、艰巨性和长期性。首先是转变观念，引导城镇居民转变福利供热采暖的旧观念，理解和支持供热体制改革，提出逐步实施供热计量收费制度。

2005年，八部委再次出台《关于进一步推动城镇供热体制改革的意见》（建城[2005]220号），进一步明确了煤热联动的原则，开放供热市场和推进供热商品化、节能降耗和加强监管等方面的工作要求，提出了稳步推进供热计量收费的具体要求。

供热计量改革任重道远。2006年，住房和城乡建设部印发《关于推进供热计量的实施意见》（建城〔2006〕159号），2010年又发布了《关于进一步推进供热计量改革工作的意见》（建城[2010]14号），主要针对城市集中供热基本上按热用户的采暖面积收费、缺乏计量设备和调节手段、没有供热计量设施、热用户无法进行自主调节、供热能源浪费严重的现状，确立了改革目标、技术措施和工作任务，要求“十二五”期间，北方采暖地区地级以上城市达到节能50％强制性标准的既有建筑，基本完成供热计量改造，实现按用热量计价收费。截至2020年底，北方地区安装供热计量装置的建筑面积约24亿平方米，实施供热计量收费面积约10.5亿平方米，仅占城镇集中供热面积的10%，实施供热计量改造和收费任重道远。

供热价格改革稳步实施。2007年，国家发改委与住房和城乡建设部印发《城市供热价格管理暂行办法》；2017年，国家发改委公布《关于进一步加强垄断行业价格监管的意见》，对供热价格的基本形成机制、成本监审制度和热力商品化的理念进行了规定和强化，同时，财政部、国家税务总局也陆续出台关于供热税收的优惠政策。2017年，国家发改委印发《北方地区清洁供暖价格政策意见的通知》；2020年，国家发改委对《城镇集中供热价格和收费管理办法（征求意见稿）》《城镇集中供热定价成本监审办法（征求意见稿）》公开征求意见，明确了电、热成本分摊原则；2021年，国务院办公厅发布《关于清理规范城镇供水供电供气供暖行业收费促进行业高质量发展的意见》（国办函〔2020〕129号），进一步清理供热环节不合理收费，取消管网建设费，并明确采暖热价应纳入地方政府定价目录，对热价改革提出了要求。“双碳”目标实施以来，国家加快完善城镇集中供热价格机制和计量收费改革，将北方冬季采暖用煤纳入长协煤保障体系，进一步明确供热民生保障坚持价格机制和财政补贴双向结合，推动建立煤热、气热联动机制。2023年以来，各地方为缓解热电企业经营压力，再次启动煤热价格联动，已经有7个省份24个地级市出台了热价调整政策。此次煤热价格联动，距离2008年国家发改委发布的《关于做好冬季供热采暖工作有关问题的指导意见的通知》中，要求北方地区大规模进行热价调整已经过去了15年。

供热管理改革路径清晰。我国加速供热系统的绿色低碳转型，能源清洁高效利用取得新的成效，绿色低碳技术实现新突破。2018年，《中华人民共和国节约能源法》和《中华人民共和国大气污染防治法》出台，国家鼓励推进热电联产和集中供热；2021年，国家能源局发布《关于因地制宜做好可再生能源供暖相关工作的通知》，同年，国家发改委、国家能源局发布《关于推进电力源网荷储一体化和多能互补发展的指导意见》，要求推进可再生能源供热，结合清洁取暖和清洁能源消纳，研究热电联产机组、新能源电站、灵活运行电热负荷一体化运营方案。2022年，国家发改委、国家能源局印发《“十四五”现代能源体系规划》，对全面提升供热系统能效、保障热力安全稳定供应、确保群众温暖过冬提出了要求，加快推动了传统供热行业向现代供热行业的转变。2024年，国务院印发《2024～2025年节能降碳行动方案》，再次明确推进北方地区清洁取暖，推动余热供暖规模化发展、老旧供热管网等更新升级，加快建筑节能改造，加快供热计量改造和按热量收费，并明确提出了量化指标和时限要求。

供热改革经验助力供热行业高质量发展

第一，坚持以人民为中心是供热管理改革的出发点和落脚点。供热关系到居民的生活质量，特别是在寒冷的冬季，供热问题直接影响着人民的健康和幸福感。我国供热改革始终坚持以人为本，以群众的实际需求为导向，解决供热系统中存在的供热不均、收费不公和环保问题，从而提升供热服务质量。首先，供热改革要保障供热的基本需求，确保人民群众在冬季有足够的温暖。其次，推动供热方式的多样化和清洁化，加快引入环保、节能的供热方式，减少污染物的排放，营造绿色、健康的生活环境。再次，推进供热管理的透明化，加强对供热企业的监管，保障收费的合理性和透明度，维护用户的利益。以人民为中心的供热改革，不仅是为了满足人民群众的供暖需求，更是为了增强人民的幸福感和获得感，实现社会和谐与可持续发展。改革不仅是技术和政策上的创新，更是政府对人民福祉的承诺和体现。

第二，坚持守正创新是供热管理改革的着力点。供热管理改革在保证供热服务基本稳定和安全的前提下，引入供热商品化改革和计量改革等新理念、新技术，不断推动供热行业的高质量发展。从北方区域供热改革实践看，既尊重历史形成的供热习惯和经验，又通过不断完善体制机制建设，确保供热设施安全运行和供热质量达标，为居民提供可靠的温暖保障。同时，通过引入先进的节能环保技术，逐步推广太阳能、地热能等清洁能源供热，从根本上减少供热系统对环境的不良影响。同时，加强智慧供热管理系统的建设，利用大数据、物联网等技术手段，实现对供热过程的实时监控、科学调控，以提高供热效率、降低资源消耗、提升精细化水平。

第三，坚持系统观念是供热改革不断推进的关键。供热改革涉及技术、管理、政策、环保等多个方面，需要从全局出发，统筹考虑各方因素，才能实现供热改革的目标：既要满足短期冬季居民的供热需求，又要兼顾长期的环保、节能和社会效益。一方面，要统筹管理好供热基础设施的建设和维护，保障供热系统的稳定性和可靠性，任何一个环节的缺失都可能影响整体的供热效果，因此，需要加强从供热源头到用户末端各个环节的协同，确保供热服务的完整性和持续性。另一方面，要推动政策、资金、技术的协同发展，在政策支持和资金投入方面，鼓励技术创新，推动清洁供热和智慧供热，实现清洁和效率的双重目标。同时要时刻关注供热舆情，听取用户意见、满足用户需求，切实把改革政策和各项措施落实落地。

进一步深化供热经营管理改革的路径探索

供热改革涉及面广、错综复杂，虽然早在2020年国家有关部委就开始对供热定价和成本监审办法征求意见，但迟迟没有出台，也说明供热体制机制的复杂程度较高，涉及民生供热社会责任、清洁替代减碳降耗、经济供热企业效益、电热协同行业对标等多个目标。如果根据热量法进行热电成本分摊的核算，北方地区采暖供热的热力生产企业几乎全面亏损，热力销售企业呈现保本微利状态，在现行热价体系下，供热企业账面亏损严重，甚至出现投产即亏损或长期亏损的局面，多数热电联产企业只能依靠以电补热、财政补贴弥补部分成本。这其中既有热电成本分摊核算方法的争议，又有长期以电补热固化思维的影响，没有充分认识和深入研究电、热两种商品的真实价值，没有考虑热电联产机组对一次能源梯级利用的效率提升、发电能耗下降、减碳环保收益等综合效益的影响。因此，要把供热经营要放在企业经营中看待，才能持续探索供热经营管理改革的科学路径。

政策支撑，推动传统产业向新质生产力转型升级

传统的供热转型不仅是技术上的进步，更是服务质量、节能环保等方面的全面提升，而这一切都离不开政策的引导和支持。要正确看待热价调整、供热补贴和成本补偿的关系，理解政府对低价供热的诉求和供热成本补偿的矛盾，通过研究推动科学合理的价格机制，推进供热行业向更加清洁、高效、智能化的方向发展。持续增加资金补贴、税收优惠等方式，激励供热企业进行技术创新和设备升级，引入清洁能源供热技术，有效降低碳排放，推动绿色供热。推动政策引导，建立智慧供热管理系统，利用物联网和大数据技术，实现对供热全过程的精细化管理，提高资源利用效率。规范供热行业发展，加强监管，确保供热服务质量，保障用户权益。政策的支持与引导将为供热行业的转型升级提供坚实保障，确保符合绿色发展和可持续发展的行业发展总体方向。

管理协同，促进供热生产与智慧运营深度融合

在供热转型升级的背景下，传统管理模式已难以满足现代供热高效、精准和绿色的发展需求。通过上下游管理协同，将供热生产、热力水力平衡调度、用户需求、智慧技术等各要素整合起来，提升系统的整体效率，才能实现供热系统既稳定又环保的目标。研究建设供热智慧管理平台，统一调度热源、热力管网和末端用户需求，精准监控和实时动态调整供热流量、温度、能耗和负荷分配，提升系统响应速度和资源利用效率。超前做好计量收费的准备工作，更好地满足用户个性化、实时化的供热需求，应对不同天气、区域的变化，降低供热成本，提升供热量效。

价值创造，由生产型向生产服务型转变

供热经营由生产型向生产服务型转变是供热行业实现高质量发展的重要方向。核心在于从单纯的供热生产逐步拓展为更贴近用户需求的服务体系，通过综合能源服务、技术创新和管理模式的优化，提升用户体验和满意度。以用户为中心，提供包括供热质量管理、能耗优化、温度调控等在内的多元化服务；通过智能化手段，了解和分析用户的实际用热需求，实施差异化供热，实现按需供暖，既提升了供热效率，还能有效减少维护成本和能耗。同时，加强品牌建设，把供热服务作为供热品牌的核心竞争力之一，实现“以人为本”的供热服务理念，创造经济价值、社会价值和环境价值。

热电联产企业提升供热经营绩效的建议

电热协同提升，激发供热企业创新活力

在电力现货市场中，供热机组面临的市场环境复杂多变，价格波动频繁、供需关系实时变动，要求供热机组具备高度的灵活性和快速的市场应变性，以降低运营风险。热电联产企业必须摒弃发电和供热割裂的经营理念，综合考虑电、热、碳的综合效益，由追求量的增长转到更注重质的提升上来，合理进行热电成本分摊，考虑供热影响发电出力和能源利用效率提升的因素。研究支持国家供热计量收费改革，提高资源利用效率和单位热量的效益，调整完善电热运行模式、热电联产与热电解耦协同，通过技术创新，把更多的机组出力用于支撑发电的灵活性，增强电力市场的竞争力。

供热政策支持，激励供热经营创效能力

采暖供热是重要的公共服务，属于政府兜底保障范畴，面临涉及面广、管理链条长，热力生产环节亏损、输送环节保本的现状，地上地下设施维修、维护成本高，仅通过价格机制或市场竞争难以全额回收投资成本，因此，需要更多政策给予支持。通过落实税收减免、清洁取暖补贴、计量改造补贴、供热成本补贴等财政税收政策，研究完善供热产品定价机制和成本监审制度，摸清供热资产和成本，争取地方政府支持，逐步提高热价水平，进一步弥补供热亏损，激励供热企业优化供热运行、加强老旧小区管网改造、强化跑冒滴漏巡检、减少单位建筑面积耗热量，提升单位热量创效能力。

源网精益管理，挖掘供热服务竞争潜力

一是加强热源、热网精益化管理，强化源、网、换热站联合优化和智慧供热运营平台的作用，优化燃料采购，协同电热运行，实现更精细化的成本控制、更精准化的水力平衡、更稳定的供热输出、更及时的故障响应，探索终端储能储热和机组烟气、循环水余热余温高效回收利用。二是高度重视供热营销服务工作，加强舆情监控，争取优化优质大用户长期合同的签订，既要锁定稳定的蒸汽用户，又要防止用户“一家独大”，给热电机组带来运营风险。三是开展综合能源服务要向用户侧延伸，通过提高服务大厅管理水平、丰富收费渠道和回收模式，提供代理购电、能耗管理、维修维护、用能咨询等服务，进一步提升用户的满意度和忠诚度。