\r\n 榈庭多落叶，慨然已知秋。随着天气的渐渐转凉，今冬的清洁取暖工作又一次牵动着人们的敏感的神经。\r\n

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\r\n “农村清洁取暖应叫响“宜柴则柴（生物质）”，小康社会是从解决温饱问题开始的，温还在饱前面，这是与广大农村老百姓密切相关的。“宜煤则煤”不是简单用散煤，是要加工过的煤。比如兰炭、洁净型煤、生物质型煤等配套专用炉具来使用。这样才是我们需要的宜煤则煤。在推进清洁取暖过程中，煤炭在一些地区还会发挥重要的作用。”国家能源局原副局长吴吟在8月30日举行的第四届散煤综合治理大会上说。\r\n

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\r\n 随着北方清洁取暖工作向纵深推进，量大面广、情况复杂的农村地区成为重点和难点。受政府财政补贴压力持续增大、清洁取暖成本居高不下、散煤复烧现象频出、可持续性成隐忧等因素影响，“宜煤则煤”再次引起了人们的关注。\r\n

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\r\n 散煤治理成效显著  农村清洁取暖挑战犹存\r\n

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\r\n 据生态环境部大气司固定源处副处长王凤介绍，截止到2018年底，京津冀及周边地区、汾渭平原共完成散煤治理1000万户左右，其中煤改气580万户左右，煤改电360万户左右，集中供暖、地热等替代60万户左右。王凤特别强调，对于宜煤则煤，要特别注意是清洁化燃煤（超低排放）,通俗的说，“清洁燃煤、集中供暖”这八个字准确定义了“宜煤则煤”。\r\n

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\r\n 毋庸置疑，通过两个采暖季的实践，清洁取暖取得显著成效，大气污染物排放持续下降，空气质量达标天数逐年增长，为打赢蓝天保卫战作出应有贡献。但也不必讳言，往年全国在推进以清洁能源替代散煤的过程中，一些地方在农村地区大力推广“双替代”出现了政策宣传不到位、能源供应不足、基础设施不完善、前期改造成本大、居民自担费用较重、财政补贴难持续等一些现实问题，甚至个别地方出现了“无暖可取”的情况，这些年在农村地区大举推广“双替代”的效果似乎并不尽如人意。\r\n

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\r\n 据统计，我国北方农村地区户均电网线路容量只有2-3千瓦，用电代煤采暖需要达到9-10千瓦，涉及到大规模的农村电网改造、房屋保暖改造等基础设施建设，也涉及到电力价格改革、农村居民生活习惯和成本增加等因素；用天然气替代煤炭，也存在着管网等基础设施建设等诸多问题，这些原因造成解决农村散煤问题难度极大、任务艰巨。\r\n

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\r\n 煤控研究项目分析师李雪玉在发布《2019中国散煤综合治理调研报告》（以下简称“报告”）时表示，局部地区出现散煤复烧现象，背后的原因是“煤改电”“煤改气”成本居高不下的经济性痛点。随着北方清洁取暖工作的推进，中央和地方财政补贴压力是持续加大的，即便如此，仍有部分居民难以承受。北方清洁取暖应该坚持“替代优先，清洁煤保底”的思路，保障农村居民平等获取和享有清洁能源的权利。\r\n

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\r\n 对于宜煤则煤的定义，李雪玉认为，宜煤则煤要求清洁燃煤、集中供暖，但在不具备集中供暖的广大农村地区，政策也有指出使用洁净煤配套节能环保炉具作为过渡性兜底措施替代散烧煤供暖，还需要政府对煤质标准、燃烧设备、用煤方式、排放标准、过渡时限等做出具体要求，并将其纳入相关规划、补贴政策和考核指标，以保证分散式的宜煤则煤也是一个清洁利用的过程。\r\n

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\r\n 就如何实现散煤治理，中国节能协会理事长、中国工程院院士江亿建议：首先应该是严控散煤市场，从源头控制，防止劣质散煤流入市场。其次是大力推行优质煤替代、清洁能源替代，实现清洁利用。第三是通过淘汰落后，提高准入标准，应用先进高效节能技术等多重手段、多措并举实现煤炭的减量化。他表示，要想解决农村清洁取暖，建筑保温该先抓，有些农村附近也有可利用的工业余热。另外农业、林业、牧业是农村的生产方式、经济来源和生存手段，生物质颗粒（压块）配套高效燃烧器具可以实现清洁燃烧，就是氮氧化物高点，但农村跟城市污染构成的要求不一样，大片的稀释之后问题不大。未来实现低碳、零碳需要燃料，可能零碳燃料就是柴禾，清洁解决现前的事，碳讲的是未来。\r\n

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\r\n 国家发改委能源研究所原所长戴彦德也表达了同样的观点，他表示，“煤改电”“煤改气”最大的问题是可持续性，财政能不能持续补贴、老百姓用不用得起，一说到散煤治理就不让老百姓去用煤，这不贴合实际，农村清洁取暖应在具备条件的地区发展工业余热，还有生物质和清洁煤。\r\n

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\r\n 时间紧任务重资金紧张  因地制宜落地难\r\n

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\r\n 现阶段北方清洁取暖工作严重依赖补贴，无论是建设补贴还是运行补贴，中央和地方政策的财政压力都在持续加大，而地方财政支出远超中央财政补贴。据《报告》统计，2017年，中央财政奖补资金投入60亿元，12个试点城市地方政府共投入226.29亿元（含省级补助资金）；2018年，试点城市扩大到35个，中央财政奖补资金投入139.2亿元，35个试点城市共投入328.8亿元（含省级补助资金）。2017-2018年，中央及地方清洁取暖财政补贴支出共754.29亿元。2019年，试点城市扩大到43个，中央财政奖补资金达152亿元。\r\n

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\r\n 2017-2018年清洁取暖试点直接补贴规模(单位：亿元)\r\n

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\r\n 以山西某市为例，该市是“2+26”污染传输通道城市之一，也是清洁取暖试点城市之一，目前主要依靠政府补贴推进“煤改电、煤改气”，按照规划，全市需改造约74万户，2017年改造完成12.8万户。如果要完成所有的清洁取暖改造任务，还需要投入资金80亿元，除去中央及省财政补贴的约20亿元，还存在60亿元的资金缺口。而该市2017年公共财政可支配收入尚不足10亿元。\r\n

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\r\n 地方政府叫苦的同时，农户也反映“用不起”。据中国能源报记者调查，在补贴力度最大的北京某地，“用气太贵”是煤改气后村民的第一感受。有村民算账，以前7000块买一车煤能烧三年，屋里还暖和，现在同样的钱烧气一年就没了，还舍不得烧那么热。中国农村能源行业协会在河北、山东调研时发现，大部分农户表示，烧煤取暖，每个采暖季只需2000元左右，但改为燃气壁挂炉以后，即使政府有补贴，自己仍然需要掏4000元左右，比原来燃煤采暖高出一倍，有补贴就用，没有补贴就烧煤取暖。其实这样的回答并非个例，甚至有农民宁愿不要政府补贴，也要继续烧散煤。\r\n

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\r\n 更多的农户和业内专家担心取消补贴以后的承受能力和返煤问题，实际上北方地区农村清洁取暖是否可持续已演变成地方财政投资补贴是否可承受，从而成为推进农村清洁取暖的根本问题。\r\n

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\r\n 实际上，北方清洁取暖政策层面原则上一直强调“因地制宜”，但政策规划和实际情况差异带来的项目落地难是基层政府在农村推广清洁取暖面临的最大难题。部分地方政府在制定规划中，未经过深入的调研与可行性论证，缺乏对清洁取暖的科学化规划和技术路径的指导，只是单纯为完成上级下达的硬性任务，仓促出台政策，政策和规划内容往往与上级文件内容雷同。基层政府在选择技术路线时没有决策权，只能被动接受上级的规划与设计，“政治任务”加之“环保压力”下，技术路径规定过于死板，考核办法过于单一，导致项目实施迫不得已以完成任务为目的，一味追求“双替代”，“宜煤则煤”未发挥应有的作用，可再生能源供热激励和多能互补模式创新不足。\r\n

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\r\n 散煤复烧现象频出  经济性和可持续性成难题  取消补贴恐为时过早\r\n

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\r\n 6月13日，生态环境部就2018-2019年秋冬季大气污染综合治理问题约谈河北省保定、廊坊，河南省洛阳、安阳、濮阳，山西省晋中等六市政府，指出这些城市推进蓝天保卫战力度有所放松，部分重点任务没有完成，部分措施出现反复，部分问题出现反弹，大气污染治理工作滞后。其中廊坊和保定散煤复烧问题突出，保定市在2018-2019年采暖季出现了清洁取暖补助资金筹集不到位、管理不规范，划拨不及时的情况，影响了群众用气用电取暖的积极性，已完成清洁化替代的村庄散煤复燃比例高达36.1%，大量散煤游离于监管之外。\r\n

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\r\n 热点事件：\r\n

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\r\n 5月6日，中央第二生态环保督察组批评山西省：不分青红皂白地禁煤，影响群众温暖过冬。散煤煤质超标问题突出，直至2018年7月才部署设置民用洁净煤供应点。“气代煤”整体通气率低，群众意见很大。由于财政补贴不到位，部分已通天然气的住户又恢复燃煤取暖。\r\n

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\r\n 5月13日，中央第二生态环保督察组批评陕西省：谎报“煤改电、煤改气”完成任务，上报削减散煤数据失真。洁净型煤保障不力，洁净煤质量难以保证。\r\n

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\r\n 6月13日，生态环境部约谈河北省保定市：2018年洁净煤推广任务仅完成29.1%。清洁取暖补助资金筹集不到位、管理不规范，划拨不及时，影响群众用气用电取暖积极性，部分禁煤区域出现散煤复燃情况。\r\n

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\r\n 7月3日，国家能源局综合司发布征求《关于解决“煤改气”“煤改电”等清洁供暖推进过程中有关问题的通知》意见的函，通知提出——在城镇地区，重点发展清洁燃煤集中供暖，提升城镇及周边地区的清洁燃煤集中供暖面积。在农村地区，重点发展生物质能供暖。在具备条件的城镇和农村地区，按照以供定改原则继续发展“煤改气”“煤改电”。对于偏远山区等暂不能通过清洁供暖替代散烧煤供暖的，重点利用“洁净煤+节能环保炉具”等方式替代散烧煤。\r\n

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\r\n 除约谈城市外，其他部分城市也存在散煤复烧现象。根据“四省八市民用散煤分析报告”，调研的四省八市中有3个城市存在不同程度的散煤复烧，其中散煤复烧比例最高的可达23%。《报告》强调，不考虑当前的价格补贴，农村居民清洁取暖支出将普遍高于其可承受能力。实地调研结果显示，有相当一部分村民表示取消价格补贴后将无力承担清洁采暖费用，存在返烧煤的可能。由于发展水平和经济条件的区域性差异，对于经济收入较低的地区，散煤复烧的可能性更大。清洁取暖成本、实际支出水平与居民经济承受能力之间的不平衡是关键。\r\n

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\r\n 根据“四省八市民用散煤分析报告”，在参与此项研究的1635户清洁取暖改造用户中，约43%的用户表示，在没有政府补贴的情况下，会不同程度的使用煤炭。其中9%的用户会继续使用改造后的清洁取暖方式，但使用煤炭作为辅助能源；34%的用户表示，弃用改造后的清洁取暖方式，完全使用煤炭。\r\n

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\r\n 无补贴情况下四省八市调研用户对取暖方式的选择意愿\r\n

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\r\n 在有补贴的情况下，用户普遍经济上仍然难以承受，明年4月第一批清洁取暖试点城市补贴政策到期，下一步补贴政策尚未明确，农村清洁取暖将走向何方？\r\n

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\r\n 对于散煤复烧现象，中国建筑科学研究院建筑环境与节能研究院院长徐伟认为，农村情况千差万别，没有一个模式可以涵盖整个方案。越到基层走，越缺乏很明确的技术指导和技术方案。清洁取暖在推进过程中矛盾很多，核心矛盾是资金投入不足。由于前两年部分地区“双替代”推进速度太快、推进幅度太大，导致返煤情况出现，这是前期方案考虑不周、决策不科学带来的风险。如果三年补贴时限到期，真正的返煤风险才会暴露出来，现在还是在初期。\r\n

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\r\n 生态环境部环境规划院大气部能源环境政策研究室主任陈潇君也表达了同样的担忧，她认为，“双替代”出现大量的问题是因为推进速度太快，顶层设计规划不足。清洁取暖是一个系统工程，因地制宜是最重要的，要根据当地的资源条件、收入水平等因素设计详细的方案，规划先行。清洁取暖工作如果没有很强力的政策推进和资金保障的话，取消补贴会对清洁取暖有什么影响，这事是显而易见的。\r\n

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\r\n 农村清洁取暖亟待完善顶层设计  燃料适配炉具仍有广阔空间\r\n

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\r\n 蓝天保卫战目前取得了很大的成绩，但是不可否认的是，从顶层设计和统筹规划来看也有不足之处，特别是对农村的散煤治理这样一个最关键的问题还缺乏有效的指导。如何解决农村散煤治理问题，仍是下一步工作的重点。国家发改委能源研究所原所长周凤起表示。\r\n

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\r\n 无补贴情况下不同类型用户对取暖方式的选择意愿\r\n

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\r\n 对于农村清洁取暖推进过程中遇到的种种困难，北京化工大学教授刘广青认为，国家政策的要求和农村实际需求存在矛盾，加之大家在政策理解上存在一些模糊的区域，尤其是规划中指的暂时不能通过清洁供暖替代的农村地区，这个农村地区比例是不小的，如何把实事求是和群众路线结合起来去考虑老百姓的供暖需求和建筑保温问题，这都需要一个长远的考虑。\r\n

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\r\n 煤控研究项目核心组专家、自然资源保护协会（NRDC）高级顾问杨富强也指出，北方清洁取暖的重点和难点在农村，农村清洁取暖的重点和难点是落实“宜”字原则。基于中国能源转型和低碳发展的长期愿景，以人为本，把改善室内空气污染、保护公众身体健康作为宗旨，散煤治理应坚持“清洁能源替代优先，洁净煤保底”的基本原则，保障农村居民平等获取和使用清洁能源权利的同时，确保财政补贴的可持续性和居民经济的可承受力，保障持续有效的散煤治理工作，力争在2020年基本解决散煤问题。对过渡性方案“洁净煤”的使用要提出包括过渡时限、利用方式、排放标准等一系列要求，并将其纳入相关规划、补贴政策和考核指标，避免散煤复烧，真正落实“宜”字。\r\n

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\r\n 限煤、减煤、化石能源被可再生能源替代是大势所趋，那节能环保炉具到底有没有市场？对此，中国农村能源行业协会民用清洁炉具专委会秘书长任彦波对认为，从现实情况来看，基于农村能源禀赋、能源基础设施条件、经济条件、生活习惯等因素制约，节能环保炉具还有很大的市场空间，关键是怎么去用，让老百姓用的好、用得起、可持续。\r\n

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\r\n 她表示，目前农村清洁取暖推进的主要障碍是经济性问题。清洁取暖五年规划中虽然提到了对于偏远山区等暂时不能通过清洁供暖替代散烧煤供暖的，要重点利用“洁净型煤+环保炉具”“生物质成型燃料+专用炉具”等模式替代散烧煤供暖，但是作为“过渡性”“兜底性”措施的定位，并不在规划中清洁取暖技术路径范围之内。这就导致一些地方政府想实施，但苦于找不到政策依据，如果推广有没有补贴？即使推广下去，算不算清洁取暖完成的任务量？这是地方政府比较纠结、顾虑和不太清晰的地方。加之社会对燃煤污染固有的传统认知，使得各方因为怕政策变化导致再折腾，对其持观望态度，导致清洁煤并未被纳入清洁取暖改造任务，清洁煤配套炉具市场萎缩严重。\r\n

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\r\n 对于如何理解“宜”字？她表示，要根据各地的建筑节能水平、经济水平、气候条件、资源条件、居民习惯，制定切实可行技术路径。对于多数老百姓来说，取暖首先讲求成本，什么便宜烧什么，要更进一步出台针对农村清洁取暖和散煤治理的的指导意见，扭转农村禁煤“一刀切”方式和矫枉过正现象，以保障可持续发展。\r\n

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\r\n 中国煤炭加工利用协会散煤治理分会常务副会长阮立军则认为，不管是煤改气、煤改电还是洁净煤，都有各自的不足，还很难找到一个很好的方法既能达到政府要求，又能让老百姓接受，效果还很好，又不需要补贴。散煤治理是一个长期的工程，通过短频快的动作虽然能够起到立竿见影的效果，但解决不了根本性长期性的问题，真正解决民用散煤治理的问题归根到底还需要靠技术进步。\r\n

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\r\n 北方清洁取暖建筑节能优先\r\n

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\r\n 清洁取暖涉及高效热源、高效管网输配、高效终端采暖设备、高性能的建筑保温这四个环节，在这四个环节中，唯一可能被忽视的就是建筑节能。无论热源、管网、终端设备效率多高，如果建筑本身不节能，无论是采用何种技术路线，都很难保证最终的取暖效果。住房和城乡建设部科技产业化研究中心研究员戚仁广表示。\r\n

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\r\n 对于“北方清洁取暖建筑节能优先”这一重要的一环，中国建筑科学研究院建筑环境与节能研究院院长徐伟则认为，建筑节能在清洁取暖中应该优先考虑，但要在农村地区成批量规模化的推广建筑保温，长远看是可以发展，但目前来看并不现实。因为它投入周期长、改造费用大，实施主体又不是个人，但在一些富裕地区或是一些新农村建设过程中可以开展一些试点示范。\r\n

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\r\n 其实建筑节能不是很粗暴的一上来把房子都给穿上一套厚厚的衣服、花大量的代价，针对农村的建筑特点，我们可以通过很简单的或者很低的经济成本就能实现很好的节能改造，就是农村经济型建筑节能。农村的特点是农户进进出出，冷风渗透非常厉害，只要很好的解决这个，就可以实现20%-30%以上的节能，成本几百到一两千块钱就能解决。当然，如果财政资金更有保障的话，像北京市建筑节能改造给农房穿上“厚衣服”当然更好。中国建筑科学研究院环境监测中心副主任徐昭炜进一步说明。\r\n

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\r\n 除了稳扎稳打，还有哪些措施可以有效保证农村清洁取暖的可持续性？《报告》建议，北方地区冬季清洁取暖的重点和难点在农村，破解经济性难题是解决散煤复烧的关键，民用散煤治理方面，应遵循建筑节能先行，并坚持“替代优先、清洁煤保底”的思路，充分落实“四宜”原则（宜电则电、宜气则气、宜煤则煤、宜热则热）中的“宜”字，解决资源供应、能源价格、市场监管、财政金融、能源服务体系建设等配套政策。特别是应该全面准确地理解“宜煤则煤”的指导原则，坚决完成“2+26”个通道城市和汾渭平原11个城市的散煤显著削减和清零的目标。\r\n

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\r\n 对于“四宜”原则，报告建议：\r\n

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\r\n ★宜气则气：“煤改气”项目应优先用于气源有保障、管网可覆盖、且集中居住的城镇居民；其次是靠近城市管网的城中村、城郊村。项目实施要根据气源、燃气管网建设和经济承受情况等因素综合决定。对城市周边村庄可采用民用LNG瓶组站方式解决农村炊事用能。\r\n

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\r\n ★宜电则电：“煤改电”项目原则上可应用于电量增容改造后，可以满足电量要求的村。地方政府应考虑资源禀赋、财政能力等条件，与电网企业建立协同、沟通机制。优先考虑配套资源好的地方；其次是电网资源尚有潜力可挖的地方，充分挖潜后，在财政可持续的情况下实施改造；对于配套跟不上的地方，要提前筹划，确保电力供应后再推进。\r\n

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\r\n ★宜煤则煤：在具备条件的集中居住的社区推行集中燃煤供热；在替代条件较差的地区推行清洁型煤和适配炉具，并制定过渡性兜底政策，如清洁型煤、清洁燃烧、排放标准、限时替代、限定用煤方式等做法。实行洁净型煤供应特许经营，建立点对点供货平台和全覆盖的供应网络，同时，加强监管，坚决杜绝使用散煤。\r\n

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\r\n ★宜热则热：在集中供热管网覆盖范围内的区域可利用集中供热替代。近工业园区且集中居住的地区可采用工业余热供热。\r\n